Die Rolle der supranationalen Institutionen in der EU Justiz- und Innenpolitik

ZUSAMMENFASSUNG: Die EU-Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (JI) berührt Kernaufgaben nationalstaatlicher Souveränität, nämlich die Gewährleistung der inneren Sicherheit und Rechtstaatlichkeit und die Kontrolle der nationalen Grenzen. Vor diesem Hintergrund haben die Mitgliedstaaten den supranationalen EU- Institutionen nur zögerlich ein größeres Mitspracherecht eingeräumt. Die europäische Zusammenarbeit im Bereich JI entwickelte sich seit Mitte der 70er Jahre in einer Reihe von intergouvernementalen Arbeitsgruppen mit einem hohen Maß an Autonomie und wenig Rechenschaftspflichten. Der Vertrag von Maastricht inkludierte erstmals den Politikbereich Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz- und Innenpolitik in das EU-Vertragswerk, bewahrte jedoch die strengen Einstimmigkeitsregeln und gab den supranationalen Institutionen wenige Mitspracherechte. Die Ergebnisse, die in dieser intergouvernementalen dritten EU-Säule erreicht wurden, wurden aufgrund ihrer negativen Auswirkungen auf Bürgerrechte und bestehende Asyl- und Schutzregime kritisiert. Es wurde von einer überproportionalen Stärkung von Polizeibefugnissen gesprochen. Seit die Politikfelder Asyl, Einwanderung, Visa, Außengrenzkontrollen und Zivilrecht im Vertrag von Amsterdam in die supranationale erste Säule überführt wurden und die Zielsetzung der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts definiert wurde, hat sich die Qualität und die Art und Weise der europäischen Zusammenarbeit grundlegend verändert. Das vorliegende Projekt ist interessiert, ob die Kritik an den negativen Auswirkungen der europäischen Kooperation im Bereich JI angesichts dieser dynamischen Entwicklung überholt ist. In einer umfassenden Untersuchung wird darauf abgezielt, die genauen Implikationen der Kompetenzerweiterung der Europäischen Kommission und des Europäischen Parlament auf die Entscheidungsprozesse und Substanz der justiz- und innenpolitischen Kooperation nachzuzeichnen. Sind diese Institutionen in der Lage gewesen, entrepreneurship in dem sensiblen Politikfeld auszuüben oder haben sie eher die Rolle von passiven Erfüllungsgehilfen der Mitgliedsstaaten eingenommen, die ihnen von staatszentrierten Theoretikern zugeschrieben wird? Inwieweit haben sich die institutionellen Reformen im Bereich JI auf das Spannungsverhältnis zwischen freiheits- und sicherheitspolitischen Erwägungen ausgewirkt? Das Projekt greift auf die theoriegeleitete Literatur zu den Prinzipal-Agent Beziehungen zurück und überprüft die forschungsleitenden Annahmen in einem Forschungsdesign von vergleichenden Fallstudien. Die Politikbereiche Asyl, Außengrenzkontrollen und polizeiliche Kooperation wurden dabei aufgrund ihrer Varianz auf den unabhängigen Variablen ausgewählt. Die zentrale Zielsetzung des Forschungsvorhabens ist es zu erklären, inwieweit und unter welchen Bedingungen die Europäische Kommission und das Europäische Parlament Einfluss auf die Entwicklung des Politikbereichs JI ausüben konnten und was uns diese Ergebnisse nicht nur über die Dynamiken der Entscheidungsfindung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sondern auch über die der supranationalen Integration im Allgemeinen mitteilen.

Rechtsstaatlichkeit, innere Sicherheit, nationale Grenzkontrollen: Justiz- und Innenpolitik sind Kernbereiche nationaler Souveränität. Entsprechend lange dauerte es, bis die Mitgliedstaaten der EU bereit waren, von einer rein zwischenstaatlichen Zusammenarbeit abzurücken. Erst ab Ende der 1990er Jahre wurden die Kompetenzen der supranationalen EU-Institutionen wie dem Europäische Parlament und der Europäischen Kommission erweitert. Zahlreiche Bürger- und Menschenrechtsorganisationen erhofften eine Stärkung von Bürgerrechten und eine liberalere EU-Politik. Inwieweit diese Erwartungen in Erfüllung ging, wurde nun in einem vom FWF geförderten Projekt am Institut für europäische Integrationsforschung der Universität Wien untersucht. Dazu wurden systematisch die Asyl- und Einwanderungspolitik, die Terrorismusbekämpfung, das Straf- und Zivilrecht sowie der Datenschutz analysiert. Methodisch wurden unter anderem zahlreiche Interviews mit EU-ParlamentarierInnen, Angestellten der EU-Kommission und mit BeamtInnen der Mitgliedsstaaten durchgeführt und ausgewertet. So konnten verschiedene Positionen der EU-Institutionen im Rechtssetzungsprozess nachvollzogen bzw. deren Veränderungen festgestellt werden. Das Projekt zeigt, dass die Grundpfeiler der EU Justiz- und Innenpolitik durch die Stärkung der supranationalen EU-Institutionen wenig verändert wurden. Zur Enttäuschung vieler Interessengruppen hatte im Speziellen das Europäische Parlament seine ursprüngliche, oftmals liberalere Positionierung aufgegeben. Dies impliziert jedoch nicht, dass die Stärkung der Mitspracherechte für die supranationalen EU-Institutionen ohne Relevanz gewesen sei. Mehr parlamentarische Mitspracherechte und eine bessere gerichtliche Kontrolle haben die demokratische Legitimität von Entscheidungsprozessen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts verbessert. Das FWF Projekt legt jedoch dar, dass institutioneller Wandel in der EU nicht automatisch zu einer Neuausrichtung von Politikbereichen führen muss. Die Politik des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bleibt geprägt von der Zeit, als die Mitgliedsstaaten die dominanten Akteure waren. Sie gaben der EU Innen- und Justizpolitik eine gewisse Ausrichtung, die für die supranationalen EU-Institutionen nur schwer zu ändern war. Falls doch einmal ein Grundpfeiler eines Politikfelds geändert wurde, waren hierfür oftmals Urteile des Gerichtshofs der EU entscheidend. Zusammenfassend zeigt das Projekt daher, das institutioneller Wandel weniger zu einer Neuausrichtung der EU Justiz- und Innenpolitik geführt hat, sondern vielmehr zu einem neuen Rollenbild und Positionierung von Institutionen wie dem Europäischen Parlament. Damit bietet das Projekt einen seltenen Einblick in die dynamische Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Politik und so in einen Wandel, der alle BürgerInnen der EU unmittelbar betrifft.