Finanzmarktstabilitätspolitik und Kreditvergabe von Banken

Ziel dieses Forschungsprojektes ist es, eine Frage zu beantworten, die von wirtschaftspolitischen Entscheidungsträgern und in den Wirtschaftswissenschaften vielfach diskutiert wird: Soll einem erhöhten systemischen Risiko am Finanzmarkt mit konventioneller Geldpolitik, die sich gegen den Wind lehnt (das heißt einen höheren Leitzins ansetzt als aufgrund der reinen Preis- beziehungsweise realwirtschaftlichen Entwicklung erforderlich) begegnet werden, oder sollte man mit gezielteren, so genannten prudenziellen Maßnahmen (wie etwa bankspezifischen Kapitalerfordernissen) gegensteuern? Die bisher überwiegend theoretischen Studien zu dieser Frage liefern sich widersprechende Schlussfolgerungen. Ein Grund für diese Uneinigkeit in der Literatur sind Zielkonflikte. Einerseits kann eine Erhöhung des Leitzinses durch die Zentralbank nicht so leicht umgangen werden, wie dies bei gezielten prudenziellen Instrumenten der Fall ist. Prudenzielle Maßnahmen treffen in erster Linie nur die problematischen Finanzinstitutionen und bieten somit Raum für Ausweichreaktionen, welche die effektive Eindämmung von systemischem Risiko verhindern kann. Andererseits kann eine Hinaufsetzung des Leitzinses mit einem großen wirtschaftlichen Kollateralschaden verbunden sein: Ein höherer Leitzins senkt gewöhnlich die gesamtwirtschaftliche Nachfrage, während eine gezielte prudenzielle Intervention genau diese Konsequenzen minimieren kann. Überzeugende empirische Untersuchungen zu dieser Frage stehen vor mehreren Herausforderungen. Da die zwei beschriebenen Maßnahmentypen meist als Alternativen gesehen werden, ist es kaum möglich, die beiden zu vergleichen und gleichzeitig Umfeld sowie Zeitrahmen konstant zu halten. Auch gibt es so gut wie nie vergleichbare Kontrollgruppen. Finanzsektoren, die mit diesen Maßnahmen bedacht werden (Versuchsgruppe), weisen aus der Sicht der einschreitenden Behörde ein erhöhtes systemisches Risiko auf. Sie unterscheiden sich dadurch grundsätzlich von Finanzsektoren, die keine potenziell gefährlichen Tendenzen zeigen (Kontrollgruppe) und somit ohne wirtschaftspolitische Eingriffe bleiben. Dieses Forschungsprojekt zielt darauf ab, genau diese Herausforderungen mithilfe eines geeigneten Forschungsdesigns zu überwinden. Es stützt sich auf regionale geldpolitische Unterschiede innerhalb der USA. Zwischen 1914 und 1935 war es den zwölf (noch heute bestehenden) Federal-Reserve- Distrikten möglich, unterschiedliche geldpolitische Kurse zu verfolgen. Im Mai 1920 trafen vier dieser Distrikte die Entscheidung, ihren Leitzins zu erhöhen, um einer starken Expansion der Kreditvergabe durch Banken entgegenzuwirken. Vier weitere Distrikte griffen auf eine prudenzielle Maßnahme zurück. Die verbleibenden vier Distrikte ergriffen keine besondere Maßnahme. Anhand eines lokalen Vergleichs von Banken rund um Distriktgrenzen bietet diese Episode somit einzigartige Voraussetzungen, um die kausalen Effekte der beiden Politiken zu identifizieren.

Diese Studie zeigt, dass ein wenig bekanntes Wirtschaftspolitikexperiment der US-Notenbank aus dem Jahr 1920 wichtige Lehren für den heutigen Schutz des Finanzsystems bieten kann. Das zentrale Ergebnis: Ein sogenannter "progressiver Diskontsatz" (PDR) - eine Regel, die die Kreditkosten nur für jene Banken erhöhte, die sich übermäßig verschuldeten - bremste das Kreditwachstum, verlängerte die Überlebensdauer betroffener Banken und verringerte wirtschaftliche Notlagen im Vergleich zu einer einfachen, für alle Banken gleichermaßen geltende Zinserhöhung. Die Untersuchung vergleicht zwei Ansätze, die verschiedene Notenbankdistrikte während des amerikanischen Kreditbooms nach dem Ersten Weltkrieg einsetzten. Einige Distrikte erhöhten die Zinsen pauschal für alle ("leaning against the wind", LAW). Andere führten den PDR ein, der normale Kreditkosten niedrig hielt, aber übermäßig verschuldete Banken mit Zuschlägen belegte. Anhand von Bankbilanzen und Wirtschaftsdaten aus jener Zeit kommt die Studie zu drei Hauptergebnissen: Erstens senkte der PDR die Kreditvergabe stärker als LAW. Banken in PDR Distrikten reduzierten ihre Kreditvergabe mehr, weil sie befürchteten, dass unerwartete Finanzierungsengpässe sie plötzlich hohe Strafzinsen kosten könnten. Dieser "Erwartungskanal" machte die Banken vorsichtiger und führte dazu, dass sie größere Liquiditätspuffer aufbauten - was ihre Widerstandsfähigkeit langfristig erhöhte. Zweitens gingen unter dem PDR deutlich weniger Banken pleite als in den LAW-Distrikten. Der PDR bremste also nicht nur die Kreditvergabe, sondern stärkte auch die Stabilität der Institute während der Wirtschaftskrise der frühen 1920er Jahre. Drittens zeichneten sich Regionen, deren Banken dem PDR ausgesetzt waren, durch bessere wirtschaftlich Konditionen und höhere Bodenpreise in den Jahren nach der Politikmaßnahme aus. Die Stabilisierung der Banken durch den PDR kam also auch der lokalen Wirtschaft direkt zugute. Die allgemeine Schlussfolgerung der Studie lautet: Zielgenaue Maßnahmen, die sich an die riskantesten Institute richten - und deren Erwartungen über künftige Kreditkosten steuern - können wirksam Finanzmarktstabilität absichern und gleichzeitig unnötige Belastungen für gesunde Banken vermeiden. Auch wenn das Experiment vor über hundert Jahren stattfand, sind die Ergebnisse der Studie direkt für heutige Debatten über die Verhinderung von Finanzkrisen relevant. Die Resultate deuten darauf hin, dass Instrumente, die die Kosten von Notenbankkrediten in Relation zum Risiko anpassen, eine sinnvolle Ergänzung zu pauschalen Zinserhöhungen oder quantitativen Kreditlimits sein könnten. In der Praxis könnte das flexiblere Wege eröffnen, Finanzrisiken zu steuern - und dabei Ersparnisse sowie die wirtschaftliche Aktivität vor Ort besser vor den Folgen von Bankenkrisen schützen.